Přílišný důraz na cenu může ve veřejných zakázkách potlačit kvalitu, ukázala analýza

O drtivé většině zakázek na digitální technologie a systémy ve veřejném sektoru rozhoduje cena, která bývá hlavním kritériem výběru. To ale v důsledku může přinášet úřadům, veřejným institucím a následně občanům horší kvalitu řešení nebo posléze vícenáklady. Asociace softwarových agentur (ASWA) zpracovala analýzu, ve které na matematickém základě ukázala výhodnější, hospodárnější a efektivnější řešení.

Ministerstva, úřady a další veřejné instituce utratí za nákup a vývoj softwaru desítky miliard ročně. Ministerstvo pro místní rozvoj v Národní strategii veřejného zadávání v České republice 2024–2028 udává, že 80 procent veřejných zakázek (všechny veřejné zakázky, nejen IT) je soutěžených pouze podle nejnižší ceny a ve velké míře nepreferují výběr dle celoživotních nákladů kupovaného zboží, prací či služeb.

Z dlouhodobého hlediska se ukazuje, že řešení, která jsou vybrána hlavně podle peněz, mají své problémy – nekvalitní produkt nutí zadavatele utrácet dodatečně za úpravy či doplňky víc, než kdyby původně vybrali kvalitnějšího dodavatele. Nemluvě o průtazích a funkčních nedostatcích u řady aplikací a systémů.

Řešením je malá změna, která upravuje hodnotící kritéria při výběru tak, aby cena měla menšinový – například 40% podíl – a kvalitativní kritéria 60%. S doporučením přichází Asociace softwarových agentur (ASWA).

Váha hodnotících kritérií se může zdát jako technický detail. Rozdíl mezi dvěma běžnými modely je však překvapivě výrazný.

Matematická analýza ASWA pro modelový případ nákupu softwaru ukazuje, že ve výpočtu má nastavení váhy ceny a kvality zásadní vliv na výsledek hodnocení. Pokud má cenové kritérium 60% váhu, výrazně kvalitnější řešení v soutěži prohraje jenom proto, že je jen mírně dražší.

„Když zadavatel zvolí jako hlavní kritérium cenu, možná na začátku ušetří, ale získá horší produkt, který se mu navíc v budoucnu může výrazně prodražit. Kvalitativní kritéria by proto měla ve veřejných zakázkách na informační a komunikační technologie převažovat,“ vysvětlil člen představenstva ASWA Martin Burián.

Graf znázorňuje, co se děje ve veřejné zakázce, když se změní poměr mezi cenou a kvalitou. Představuje, jak se mění šance dvou firem podle toho, o kolik je kvalitnější nabídka dražší.

Model, který klade důraz na cenu (žlutá křivka), je svým způsobem pastí na kvalitu. Při váze 60 % na cenu ztrácí kvalitnější nabídka body velmi rychle. Ani převaha přibližně dvaceti procentních bodů v kvalitě nestačí na smazání i mírně vyšší ceny (13,6 %). Tím tento model paradoxně naopak tlumí cenovou soutěž, neboť kvalitní dodavatel je diskvalifikován už při cenovém rozdílu okolo 13 %. A takový rozptyl je na trhu dodávek softwarových služeb naprosto běžný.

Naopak v modelu, který 60% váhu hodnotících kritérií přesunul na kvalitu (modrá křivka), si kvalitnější nabídka drží výhodu mnohem déle. Bod zlomu je v tomto konkrétním případě až při 37% cenovém rozdílu. Tento model tedy otevírá prostor pro cenovou soutěž u kvalitních dodavatelů, kteří jsou motivováni k maximální cenové efektivitě a zadavatel získává hospodárné řešení, kde cena hraje dominantní roli, ale je generována v prostředí zdravé soutěže.

Důraz na cenu ve veřejných zakázkách je dnes běžný, nicméně tato praxe způsobuje, že nevyhrávají vyvážené nabídky (cena/kvalita). Systém vede k tomu, že vítězí nabídky s výrazně nižší kvalitou a jen o málo nižší cenou.

Silný důraz na cenu souvisí mimo jiné se snahou o maximální transparentnost a objektivitu hodnocení, protože cenové kritérium je jednoznačně měřitelné, zatímco kvalita vyžaduje pečlivější definici a odborné posouzení.

Pro nalezení nejhospodárnějšího a efektivního řešení přitom stačí upravit nastavení hodnotících kritérií opačně - 40 % cena, 60 % kvalita (například 40 % cena, 30 % kvalita řešení, 30 % hodnotící pohovor).

„V takovém nastavení cena zůstává rozhodujícím faktorem, avšak mezi kvalitními dodavateli. Soutěž je díky tomu atraktivnější pro širší okruh dodavatelů, což zvyšuje kvalitu výsledného řešení. Také je díky tomu omezené riziko nepřiměřeně nízkých cen. Z dlouhodobého hlediska se ukazuje, že řešení vybraná primárně podle ceny mají své problémy – dodavatel předloží levnější, ale také méně kvalitní nabídku, která si následně vyslouží vícenáklady, a cena je tak ve výsledku mnohem vyšší,“ uvedl Martin Burián.

Současná vládní politika v oblasti veřejných IT zakázek potvrzuje směr, který vychází i ze závěrů zpracované analýzy a navazujícího matematického modelu ASWA pro zadávání na kvalitu. Programové prohlášení vlády zdůrazňuje potřebu zvyšovat schopnost státu kvalitně definovat požadavky, měřit přínosy IT projektů a řídit jejich portfolio, stejně jako orientaci na transparentní soutěž, standardizaci nákupů a hodnocení podle celkových nákladů vlastnictví. Tyto principy odpovídají základní logice zadávání na kvalitu, tedy posunu od dominantního cenového kritéria k hodnocení skutečné hodnoty dodávaného řešení a jeho dlouhodobého přínosu pro veřejnou správu.

Tento směr je dále explicitně rozvíjen v nově schválené Hospodářské strategii, která počítá s přípravou metodik pro využívání kvalitativních kritérií v zadávacích řízeních a inspiruje se zahraničními přístupy, zejména nizozemským modelem Best Value Approach, jenž standardně omezuje váhu ceny přibližně na polovinu celkového hodnocení.

V kontextu těchto strategických závazků tak závěry ASWA analýzy i navržený matematický model představují odborně podložené řešení plně konzistentní s aktuální politikou vlády i dlouhodobým vývojem národní strategie veřejného zadávání, což vytváří silný základ pro jejich další rozvoj, odbornou i komunikační prezentaci.

„Matematická modelace prokázala, že otočení váhy hodnotících kritérií ve prospěch kvality podporuje cenovou soutěž. V takovém případě zajistíme reálnou hospodárnost. Tento model motivuje k úsporám tam, kde to neohrožuje výsledek, a umožňuje cenovou soutěž mezi dodavateli, kteří jsou skutečně schopní plnění realizovat. V opačném případě je kvalita jen kosmetický doplněk, který přestává fungovat už při cenovém rozdílu v řádu malých procent, což soutěž deformuje,“ dodal Martin Burián.

Samotná změna poměru kritérií pro hodnocení však přirozeně není všemocná. Pro efektivní veřejné zakázky v oblasti informačních technologií je rovněž zapotřebí správně stanovit výběr kvalitativních kritérií nebo zajistit schopného product ownera, který na zakázku odborně dohlíží.

ASWA proto dlouhodobě vystupuje jako partner pro veřejné instituce, navrhuje řešení, sdílí své know-how a upozorňuje na problémy.

„Zájem o spolupráci ze strany veřejných institucí je čím dál větší, což mě samozřejmě těší. Snažíme se přispět k tomu, aby se situace v této oblasti zlepšovala, což se nám všem společnými silami daří, i když před sebou máme ještě řadu úkolů. I malé změny mohou pomoci zlepšit postavení veřejného sektoru jako respektovaného zákazníka, transparentní a férovou soutěž a v konečném důsledku přispět ke kvalitním softwarovým produktům a služeb státu ve prospěch obyvatel,” poznamenal předseda představenstva ASWA Vratislav Zima.

O Asociaci softwarových agentur

ASWA se snaží zlepšovat softwarová řešení ve veřejném i soukromém sektoru. Pomáhá aplikovat nové trendy a postupy, které vedou k lepšímu, kvalitnějšímu a výhodnějšímu řešení. Sdružuje šestnáct technologických agentur s důrazem na morální integritu a etické chování. V oblasti digitální transformace ve veřejné správě spolupracuje s dalšími organizacemi, jako jsou Aliance pro moderní stát nebo Česko.Digital.